一、案情摘要：

上訴人（原告）主張如原判決附表（下稱附表）一編號1、3至5(2)欄所示被害人，於民國104年6月27日參加在八仙樂園「快樂大堡礁」等區域舉辦之「彩色派對-八仙水陸戰場（Color Play Party）」（下稱系爭派對），當日下午8時31分發生粉塵爆炸燃燒（下稱系爭塵爆），因被上訴人（被告）交通部觀光局、新北市政府及內政部消防署所屬公務員，應知悉系爭派對將於前開時、地舉行，並得預見可能釀成公共災害，竟怠於執行法定職務義務，顯有違失，使被害人受傷送醫不治死亡，上訴人分為被害人之父母，爰依國家賠償法第2條第2項後段、第5條、民法第194條規定，請求被上訴人負不真正連帶之賠償責任。

二、第二審判決駁回上訴人之請求，主要理由認為：

（一）交通部觀光局、新北市政府就八仙公司違規開放「快樂大堡礁」作遊樂設施使用，雖有怠於執行職務，但因系爭塵爆為偶發獨立事件，彼此間無相當因果關係。

（二）新北市政府就八仙樂園於104年6月18日進行之緊急救難及醫療急救系統演練准予備查，暨歷年均有依規定就八仙樂園消防安檢，並無怠於執行職務。

（三）內政部消防署未於系爭塵爆發生前，將噴放（灑）可燃性微細粉末行為依消防法第14條第1項規定公告為該條項易致火災行為，有專業判斷餘地，不能認所屬公務員有怠於執行職務。

三、本院判決主文：

 原判決關於駁回上訴人之上訴，及該訴訟費用部分廢棄，發回臺灣高等法院。

四、本院裁判意旨：

（一）法律上意見

1.法規範目的係為保障人民生命、身體及財產法益，且已明確國家機關應執行一定之職務義務，並無不作為之裁量餘地時，竟不為該所明定之行為，即該當國家賠償法第2條第2項後段所謂之怠於執行職務

       按國家賠償法第2條第2項後段所定之國家賠償責任，雖以公務員故意或過失，消極不履行法規課予行政機關一定之職務義務為構成要件，惟本條項規定仍屬國家自己責任，不以公務員成立民法侵權行為為先決條件，有獨立責任成立要件。又法規之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其規定目的係為保障人民生命、身體及財產法益，且已明確國家機關應執行一定之職務義務，行政裁量已極度限縮而無不作為之裁量餘地，並該機關之不作為，與人民自由或權利遭受損害間有相當因果關係者，除逾人力所能防免者外，國家機關因所屬公務員怠於採取積極措施，因而造成之損害，即應依該條規定負賠償責任。

2.公務員怠於執行職務為導致人民置身於文明社會中所不應存在危險之關鍵因素，而終竟發生實害，即應認與損害間具相當因果關係，不以其為損害發生之唯一原因為限

       現今風險社會中，保障人民自由與權利係國家存在之意義與目的，我國憲法第8條以下明文課予國家對人民自由與權利之保護義務，第24條更特別規定當公務員違法侵害人民自由或權利，被害人民得向國家請求賠償損害。而國家賠償法第2條第2項之國家賠償責任，即係國家憲法義務違反時責任之具體規範，性質上非純屬民事損害賠償責任而有公法性格，乃特殊侵權行為法。公務員怠於執行職務與人民自由或權利受有損害間因果關係之存否，應按個案具體呈現之各種客觀事實，依一般人智識經驗為判斷，苟公務員怠於執行職務之結果，係導致人民置身於文明社會中所不應存在危險之關鍵因素，或因此大幅增加人民自由或權利有受侵害之危險，該危險終竟轉為實害者，應認該怠於執行職務與損害間有相當因果關係。且不以該公務員怠於執行職務為損害發生之唯一原因，縱有自然災害、被害人自己或第三人之行為介入而為損害發生之共同原因，亦不影響該因果關係的存在，僅生是否減免賠償責任而已。

（二）廢棄發回理由

1.交通部觀光局與新北市政府部分：

(1)關於職務義務規範：

       發展觀光條例第37條第1項、第54條第1、2項、觀光遊樂業管理規則第35條、第37條規定旨趣在加強維護公共場所安全，保障民眾休閒遊憩活動安全之目的；消防法第6條第1、2項、第9條第1項前段、第13條第1項規範意旨在預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產，均屬保護人民生命、身體與財產安全之規範，亦已明確規定主管機關之監督權限。若審酌各個具體事件之主客觀情狀，主管機關依前開規定應採取監督作為以防止特定情況下，可得特定之人生命、身體或財產之危險發生，而已無不作為之裁量餘地，仍不履行其職務義務，即有怠於執行職務情事。

 (2)關於八仙公司違規使用「快樂大堡礁」遊樂設施行為怠於監督部分：

       原審已認定就八仙公司違規使用「快樂大堡礁」遊樂設施行為，交通部觀光局、新北市政府均有怠於執行其監督職務。倘該等機關事前已知悉系爭派對之舉行及其危險性，則交通部觀光局及新北市政府於系爭派對舉辦前，未盡監督考核職務，容任該派對舉行，致參加派對之被害人置身於粉塵燃爆之高度危險中，終至發生系爭塵爆，則該等機關所屬公務員怠於執行職務與被害人死亡間是否無相當因果關係？即滋疑義。

(3)關於八仙樂園緊急救難及醫療急救系統與消防安檢部分：

       前開觀光遊樂業管理規則與消防法規，不僅在防止意外事故發生，亦在避免意外事故發生時損害之發生與擴大。八仙公司申報「快樂大堡礁」消防安全檢修之使用用途與其實際用途是否不符？新北市政府是否疏未依其實際使用用途辦理消防安檢？又倘系爭派對舉辦及其危險性應為新北市政府事前知悉或得預見，則其身為地方主管機關，對八仙公司甫於系爭派對舉辦前之104年6月18日進行緊急救難及醫療急救系統演練，是否足以因應多數民眾於發生火災等意外事故時，避免損害發生或擴大，盡其監督義務？自予釐清。

2.內政部消防署部分：

（1）如內政部消防署對某行為易致火災而對人民生命、身體或財產造成損害可得預見，竟違反法律授予裁量目的或憲法保障人民基本權利意旨，消極不為公告，仍屬裁量權之違法行使。

（2）查系爭塵爆發生前，國內已舉辦過多次彩色粉末活動，而有污染環境與引發燃爆可能性爭議，為原審所認定。上訴人於事實審並提出於系爭塵爆發生前，國外已有多起粉塵爆炸案例，及於中學課本案例教學、內政部消防署103年之案例宣導及消防專業用書「火災學」均已提及粉塵爆炸之危險性等證據資料，則內政部消防署能否對室外噴放（灑）可燃性細微粉行為可能造成爆炸能否諉稱不可預見？並對是否將之公告為消防法第14條第1項易致火災行為有裁量空間？亦非無疑。

3.本院綜合上述，認為本件原審以前開理由駁回上訴人之請求，非無可議，應予廢棄發回。

                                最高法院民事第六庭

                                                    審判長法官  魏大喨

                                                               法官  林麗玲

                                                               法官  林玉珮

                                                               法官  胡宏文

                                                               法官  高榮宏

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• 發布日期:112-07-26
• 更新日期:112-07-26
• 發布單位:最高法院